Juan Carlos Ruiz Molleda
Hay que tener mucho cuidado con el Congreso de la República y con el Ministerio de Energía y Minas, pues quieren imponer pseudo consultas que nada tienen que ver con el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas, reconocido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT y desarrollado en la jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional (TC), en las sentencias recaídas en los exp. Nº 00022-2009-PI y Nº 05427-2009-AC.
La desnaturalización del derecho a la consulta viene siendo realizada por la Comisión Agraria del Congreso de la República a propósito de la aprobación del Proyecto de Ley Forestal y de Fauna Silvestre; y por el Ministerio de Energía y Minas al momento de reunirse con las comunidades nativas antes de la adjudicación de lotes petroleros. Como el gobierno no puede oponerse a la consulta previa porque ella está reconocida en normas de rango constitucional y en jurisprudencia del TC vinculante para todos los poderes públicos [1], al momento de implementar este derecho, quieren convertirlo en “episódicos” talleres informativos. Es decir, se quiere vaciar de contenido, se quiere sacar la vuelta a este derecho.
¿Dónde está la diferencia?
La diferencia fundamental está en la forma como se realiza la consulta. En la “versión” del Congreso y del MINEM, existe una sola etapa que se concreta entalleres informativos llamados por la Comisión Agraria “audiencias públicas” o “eventos presenciales” para el Ministerio de Energía y Minas[2]. Estos eventos se caracterizan porque en uno o dos días, se informa a la población de la medida prevista a adoptarse, se escuchan preguntas y en el mejor de los casos se piden opiniones, por lo general de forma individual, obligando a la población a firmar una acta que luego es presentada como consulta previa.
Estos talleres son absolutamente incompatibles con el derecho a la consulta definido por la OIT y el TC. Fundamentalmente porque se incumplen o se dejan de realizar tres etapas. En primer lugar la etapa informativa se realiza a medias. Según el TC se les debe dar a los pueblos indígenas “toda” la información sobre todos los posibles impactos que la medida a adoptarse puede generar en el normal desarrollo de los pueblos indígenas. Esta información debe ser completa y traducida al idioma nativo y debe ser inteligible a personas no expertas en temas técnicos.
Luego de entregada la información, se les debe dar un “plazo razonable” para que los pueblos indígenas puedan proceder a la etapa de la deliberación interna que tiene por objeto tomar una posición como pueblos indígenas. Esta etapa se realiza sin la participación del Estado. Y por último, viene la etapa del diálogo de los pueblos indígenas con el Estado con el objetivo de ponerse de acuerdo.
| Consulta según el MINEM y la Comisión Agraria | Consulta según la OIT y el TC | |
| Finalidad | Recoger las “opiniones” de los PPII sobre la medida a adoptarse | Lograr un “acuerdo” entre el Estado y los PPII |
| Verdadero objetivo político del Gobierno | La consulta es concebida como una formalidad o un trámite a superarse. | Debe haber real respeto por la identidad cultural de los PPII,voluntad de diálogo y de incorporar los aportes de ellos. |
| Estructura | Actos aislados en diferentes partes | Un proceso con diferentes etapas |
| Etapas | Una sola etapa que se concreta entalleres informativos llamadas audiencias publicas. | Varias etapas: 1) determinación de la medida a adoptarse y del pueblo indígena a ser consultado, 2) etapa informativa a los PPII; 2) deliberación interna de los PPII sin la presencia del Estado, 3) diálogo de los PPII con el Estado. |
| Concepción del derecho a la consulta | Es concebido como un derecho individual, por eso en los talleres se piden opiniones individuales. | Es concebido como un derecho colectivo de conformidad con el Convenio 169, por eso se pide la opinión al PPII. |
La forma como se está implementando este derecho es incompatible con el principio de "buena fe" de la consulta previa, que debe orientar y regular la actuación del Estado, tal como lo ha establecido el fundamento jurídico 27 de la sentencia del TC recaída en el Exp. Nº 00022-2009-PI/TC, cuando precisa que “Con el [principio de buena fe] se permite excluir una serie de prácticas, sutiles, implícitas o expresas, que pretendan vaciar de contenido el derecho de consulta. Tales prácticas están vedadas tanto para el Estado como para los pueblos indígenas o cualquier otro particular que intervenga en el proceso de consulta”. (subrayado nuestro).
La Comisión de Agricultura no es la única que intenta sacarle la vuelta al derecho a la consulta previa. Esto ocurre también con las concesiones de lotes petroleros. Cuando IDL le ha preguntado al Ministerio de Energía y Minas si ha realizado la consulta previa, ellos respondieron que sí, sin embargo, cuando se les pidió información, se constata fácilmente que sus denominados “eventos presenciales” son talleres informativos [3].
A manera de conclusión
Algunos sectores ingenuamente señalan que en realidad la consulta previa que viene realizando la Comisión Agraria del Congreso es una consulta “imperfecta” y que debe ser apoyada y corregida. Nos preguntamos si esta posición tiene sentido, luego que el Presidente de la Comisión Agraria del Congreso, Aníbal Huerta Díaz, el día lunes 31 de enero, “ratificó que las audiencias si tienen calificación de consulta previa y que con la ampliación de 60 días (hasta febrero) es suficiente para sacar adelante la Ley Forestal”[4]. (subrayado nuestro)
Por último, debemos decir que una consulta previa llevada como lo quiere hacer la Comisión Agraria del Congreso de la República, es una consulta con un serio vicio de nulidad, está “herida de muerte”, pues tarde o temprano será invalidada por el TC en un proceso de amparo por no ajustarse sus reglas. El Congreso y el Gobierno no están en la libertad de escoger las etapas de consulta que quieren respetar ya que todas las etapas deben ser cumplidas.
1. Artículos VI del Título Preliminar y 82 del Código Procesal Constitucional aprobado por Ley 28237.
2. Ver las páginas 1 y 2 del oficio de respuesta del Perupetro a un pedido de información que IDL le hizo al Ministerio de Energía y Minas, donde se le preguntó si habían realizado consulta previa en las últimas adjudicación de lotes petroleros: http://www.justiciaviva.org.
3. Ver: http://www.justiciaviva.org.
4. Diario La República, 01/02/2011, pág. 15.
2. Ver las páginas 1 y 2 del oficio de respuesta del Perupetro a un pedido de información que IDL le hizo al Ministerio de Energía y Minas, donde se le preguntó si habían realizado consulta previa en las últimas adjudicación de lotes petroleros: http://www.justiciaviva.org.
3. Ver: http://www.justiciaviva.org.
4. Diario La República, 01/02/2011, pág. 15.
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